MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, UNA MIRADA DESDE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CUBANO

Los principios de legalidad y justicia son bases fundamentales de la ciencia del Derecho, por tanto deben primar en todas sus instituciones; es así como la teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo, que surge del análisis y sistematización de la labor jurisprudencial del Consejo de Estado Francés, ha alcanzado un punto tal de desarrollo que su separación metodológica y conceptual, acerca del tratamiento del mismo tema en el Derecho Privado, es indiscutible. El trabajo se enmarca en fundamentar el régimen jurídico de nulidades administrativas en Cuba, en aras de que constituya una garantía para la seguridad jurídica ciudadana.

En Cuba no hay Código ni Ley de Procedimiento Administrativo; manifestándose falencias en la institución del acto administrativo y su régimen de nulidades, aplicándose lo estipulado en el Código Civil cubano sobre la ineficacia del acto jurídico, dada la supletoriedad de la norma, no obstante las diferencias en materia administrativa.  La Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, no se pronuncia sobre la nulidad procesal y por ende no están delimitados los supuestos que limitan la validez de los actos administrativos, solo  se enmarcan por medio del procedimiento de lesividad. En el caso de la Ley 113 sobre el Sistema Tributario Cubano (Capítulo XIII «De la nulidad de los actos firmes», artículos 204 y 205) se introduce esta figura, debiendo aseverar que esta es una norma asistémica y recurre al procedimiento de la mencionada ley adjetiva.

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[1]González-Varas Ibáñez, Santiago, El Derecho Administrativo Iberoamericano, 1ra edición, España, 2005, pág. 45, donde expresa que “La prerrogativa, como figura o institución jurídica, pertenece a la categoría de las potestades o poderes (en sentido estricto), cuya concepción pertenece, fundamentalmente, a la doctrina italiana.”

[2]Ossorio, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, 1ra Edición Electrónica, donde se define la institución como: cada una de las materias de las diversas ramas del Derecho; en el caso del acto administrativo esto se colige a partir de la Teoría del Acto Administrativo, donde quedan establecidos aspectos como su definición, elementos constitutivos, características, clasificación, validez, eficacia, extinción, que lo particularizan y le dan una naturaleza distinta a la de otros actos. Lo que permite un estudio exhaustivo dentro del Derecho Administrativo.

[3]González-Varas Ibáñez,…op cit, pág. 47 donde se define como garantía aquel mecanismo que hace a la seguridad jurídica del administrado y constituye, en su esencia, una potestad general abstracta e irrenunciable cuyo ejercicio deviene en un derecho subjetivo o interés legítimo. Existe en tal sentido, la distinción entre garantías sustantivas y adjetivas; la primera de ellas emana de la Constitución y hacen a la protección de los derechos fundamentales del administrado, siendo recogidas por el Derecho Administrativo sustantivo o de fondo en virtud de su relación de dependencia respecto del ordenamiento constitucional. Excepcionalmente, se desarrollan por vía legislativa, pero, aun en tal caso, poseen basamento constitucional; y la segunda emanan del procedimiento, pues los recursos administrativos constituyen una garantía a favor de los administrados, articulada por el derecho objetivo.

[4]Gordillo, Agustín, El acto administrativo, Buenos Aires, 1976, pág. 7.

[5] En este sentido debe destacarse que la función constitucional del acto administrativo consiste en producir seguridad jurídica, en que mediante este instrumento la Administración Pública resuelve lo que exige el ordenamiento jurídico, decide cuál es el Derecho en cada caso, permitiendo así, tanto a la Administración Pública como a los administrados, contar con una institución que ofrece seguridad jurídica a sus mutuas relaciones y a la actividad de los particulares, reduciendo el riesgo social de la ilegalidad de estas actividades privadas y, justamente por ello, haciendo posible además el normal ejercicio de la acción administrativa y su efectividad.

[6] Sobre el término eficacia apunta Manuel Álvarez Rico que “(…) significa la consecución del resultado que corresponde a los objetivos o normas preestablecidas (…)”. Álvarez Rico, Manuel. Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas, Madrid, 1997, p. 160.

[7] Al decir de Hart la validez es “la pertenencia al sistema jurídico por cumplir los requisitos indicados en la Regla de Reconocimiento”; por lo que validez y sistema se encuentran, entonces, profundamente vinculados. Delimitándose que los términos validez y eficacia están indisolublemente relacionados, a partir de las tres acepciones de “eficacia”: como regularidad en la observancia por los ciudadanos de una norma; como aplicación de las normas por las autoridades competentes, y como predicciones de lo que los tribunales harán. En suma, de lo que se trata es de que tanto en los destinatarios secundarios (jueces y tribunales), como en los destinatarios primarios (ciudadanos) exista una obediencia a la ley. Fuertes-Planas Aleix, Cristina. “Validez, obligatoriedad y eficacia del derecho en H. L. A. Hart”. Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 8. 2007, p. 169.

[8] La jurisdicción contencioso administrativa en Cuba se basa exclusivamente en la revisión de los actos administrativos, en tal sentido para que se interponga una demanda administrativa es necesario que exista una resolución declaratoria de derechos y no es posible plantear cuestiones no sometidas con anterioridad a la Administración. La naturaleza revisora deviene de la Ley de Santa María Paredes de 13 de septiembre de 1888, heredando de esta ley las principales regulaciones de la jurisdicción contenciosa-administrativa, siendo una posible causa de que dicho proceso presente actualmente limitaciones, en cuanto a lo que puede el ciudadano impugnar en materia administrativa, no solamente lo regulado en el artículo 657 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, sino también en lo referente a que el acto expreso y formal es un presupuesto para el proceso contencioso administrativo –véase precepto 670 de la mencionada norma- no siendo objeto de revisión los actos tácitos o presuntos, así como aquella cuestión que no fue examinada oportunamente por la Administración, no siendo posible su anulación y que puede afectar al ciudadano.

[9] Rodríguez Arana, Jaime. La buena administración como principio y como derecho fundamental en Europa. Revista Misión Jurídica, 2013. Vol. 6, No. 6, p.p. 23 – 56.

[10] Brutau Puig. Actos nulos. Nueva Enciclopedia Seix, tomo II, pág. 330, citado por Fernado Garrido Falla en el artículo “Los motivos de impugnación del acto administrativo”, Instituto de Estudios Políticos, España. Señala ENNECF.RUS que el lenguaje del Derecho común califica de «nulo» a todo negocio al que se le niega definitivamente la consecuencia jurídica a que se dirige. De los negocios nulos se deben distinguir aquellos casos en los que no existe o no existen aún en su totalidad las declaraciones de voluntad y los elementos de que se compone el negocio. Por último, se deben (alinear como relativamente ineficaces aquellos negocios cuyos efecto» jurídicos se producen, pero con la limitación de qué ciertos intereses de una persona que la Ley quiere proteger, quedan a salvo, del mismo modo que si el negocio fuese absolutamente ineficaz (Tratado de Derecho Civil, trad. española de P.ÉRE7 y AI.CVER, vol. II, 1944, págs. 354 a 3581. Por su parte, A. von TUHR distingue las siguientes especies de negocios ineficaces: a) Negocios cuyo efecto no se ha producido, pero puede producirse en cuanto se realice un elemento que falta o se elimine un obstáculo a la eficacia; por ejemplo, un testamento mientras viva el testador; b) Negocios nulos, que son los que carecen de eficacia y no pueden ser validados. Para hablar de esta categoría hace falta, al menos, que se haya producido la apariencia exterior del negocio; por ejemplo, si en la negociación de una venta las partes no llegaron siquiera ni a un acuerdo aparente, se deberá hablar de contrato no perfeccionado y no de contrato nulo; c) Negocios que al principio son eficaces y a raíz de un hecho posterior son nulos con eficacia retroactiva. El caso más importante es el de la impugnabilidad (Anfechbarkeit): en razón de un vicio que existía al nacer el negocio surge también simultáneamente, junto con sus efectos normales, un derecho de impugnación; si se ejerce este derecho, el negocio debe considerarse como nulo desde sus comienzos. Mientras la impugnación sea posible, existe un estado de pendencia resolutoria (Derecho civil, IV, trad. española, Buenos Aires, 1947, págs. 3ff3 a 308). Igualmente, COLÍN y CAPITANT hablan de los diversos grados de imperfección del acto jurídico, refiriéndose a los siguientes supuestos: 1. Falta de un elemento esencial indispensable para la formación del acto. Por ejemplo, cuando en el momento de celebrarse un matrimonio una de las partes rehusa decir sí; o cuando, después de un proyecto de venta, las partes no se ponen de acuerdo sobre la cosa ni el precio. Entonces el acto es inexistente. 2.» El acto viola una prescripción legal, por ejemplo, conteniendo disposiciones contrarias al orden público. En este caso hay nulidad absoluta. 3.° La manifestación de voluntad en que el acto consiste es imperfecta, por ejemplo, por emanar de un incapaz o por estar viciada (error, violencia o dolo). Entonces, para proteger al interesado, la Ley le permite pedir la anulación (Curso elemental de Derecho trad. española, 2.a ed., tomo I, 1941, páes. 179 y 180).

[11] A esta opinión jurisprudencial se adhiere ROYO-VILLANOVA en Problema del régimen jurídico municipal, 1946, pág. 39. Cuando alega que en Derecho privado existe una distinción fundamental entre las nulidades absolutas y las nulidades relativas. ¿Ocurre lo mismo en Derecho administrativo? La razón es simple: en Derecho privado la nulidad absoluta se reconoce por el signo de que la regla en la que se sanciona la violación tiene por fin proteger un interés general y no el interés de uno de los contratantes; es evidente que la teoría de la nulidad de los actos administrativos está esencialmente orientada hacia la protección del interés general; esto es lo que ha hecho decir a algunos que sólo la nulidad absoluta puede concebirse en Derecho público (DE SOTO).» Así se expresa De Laubadére en pág. 214, si bien añade a continuación que esta fórmula es exagerada. Por lo que se refiere a la jurisprudencia española, la postura de la sentencia que se cita en el texto es la general. VILLAR PAI.ASI (en La doctrina del acto confirmatorio, en REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA., núm. 8, mayo-ago 6to, 1952, pág. 491 se refiere a varias sentencias en que el T. S. ha aceptado la excepción de incompetencia de jurisdicción por entender que el acto administrativo impugnado era reproducción de otro anterior consentido, negándose a examinar si esos vicios de este último eran determinantes de la nulidad absoluta o de la mera anulabilidad. En este sentido la sentencia de 2 de junio de 1944, aclara que, «habiéndose agotado la vía gubernativa o causado estado, se hizo firme y consentido si el interesado no impugnó, fueran cualesquiera lo» defectos de tramitación del expediente gubernativo y hasta sus vicios de nulidad, que en todo caso en tiempo hábil y ante el Tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa hubiera sido pertinente y necesario esclarecer y declarar, si así procediera hacerlo».

ROYO-VILLANOVA admite como únicos casos de nulidad absoluta en Derecho administrativo los siguientes: 1.a Falta de condición de órgano administrativo en el autor del acuerdo; 2° La ausencia de la forma prescrita ad substantiam; 3° Incompetencia absoluta; 4.” Falta de voluntad del órgano (violencia física sobre el titular del mismo); 5° Falta de objeto, ilicitud o imposibilidad del mismo (Elementos de Derecho administrativo. I, 1952, pág. 115).

[12] ROYO-VILLANOVA enumera la competencia, los motivos, el contenido, el objeto, el fin y la forma. Para ZANOBINI, los elementos esenciales del acto administrativo son los siguientes: sujeto, objeto, voluntad, contenido y forma; en relación con otros elementos que enumera la doctrina, advierte que no es elemento esencial la competencia y, por lo que se refiere a la causa, que no es sino un requisito de la voluntad, es decir, un modo particular de actuar de esta (Corso di diritto amministrativo, vol. I, 5.» edi., 1947, págs. 188 y ss.). RANELLETTI estudia los siguientes: órgano administrativo, declaración de voluntad, forma y contenido (Teoría degliatü . , cit., págs. 57 y ss.). VITTA señala capacidad, contenido y cansa (Diritto amministrativo, I, 1948, págs. 370 y ss.). CASTAÑO enumera como elementos esenciales: voluntad, competencia, objeto, fin y forma (Tratado elemental de Derecho administrativo trad. esp., págs. 268 y ss.). SAYACCFS señala los siguientes: órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivo, finalidad, forma y procedimiento (Tratado…, cit., pág. 432). Difiere algo del esquema clásico Aussi. Examina, en primer lugar, los elementos para la existencia del acto; faltando alguno de los cuales, el acto es inexistente, o mejor, no existe. Estos elementos esenciales son precisamente los que entran en su definición de acto administrativo: Manifestación voluntaria de actividad; b) Procedencia de una autoridad administrativa; c) La función de realizar de modo inmediato intereses públicos concretos. A continuación examina los que él denomina «requisitos para una válida existencia del acto administrativo». Estos requisitos pueden afectar al acto administrativo en cuanto a manifestación voluntaria y en cuanto manifestación administrativa. En cuanto a la manifestación voluntaria, son dos los requisitos: la correspondencia entre la determinación volitiva y la exteriorización de la misma, y el requisito relativo a la falta de elementos perturbadores en el proceso formativo de la voluntad (error, violencia y dolo). En cuanto manifestación administrativa, los requisitos son la consecuencia de que la potestad de acción de la Administración pública está siempre más o menos estrictamente limitada por las normas jurídicas, de donde el respeto a tal limite se resuelve, en definitiva, en otros tantos requisitos de validez del acto. Estos requisitos son formales y sustanciales. Los formales son: a) Regular constitución del órgano administrativo; b) Competencia; c) Forma; d) Motivación; e) Procedimiento. Los requisitos sustanciales son: a) Existencia de una concesión, explícita o implícita, de potestad a la Administración para actuar en los casos concretos; b) Existencia de un interés público que justifique en el caso concreto la emisión del acto administrativo; al estudiar el cuyo requisito realiza una extensa crítica de la doctrina de la causa (Sistema istituzionale di Diritto amministrativo, 1953, págs. 235 y ss. y 250 y ss.).

[13] La teoría jurídico-administrativa distingue en materia de organización, de una parte, el conjunto de competencias y atribuciones que, objetivamente delimitadas, constituyen un “oficio público” de otra, a la persona física titular de dicho oficio, que es el funcionario. Para que el acto administrativo sea correcto hace falta, que la ausencia de vicios se refiera a ambos aspectos señalados.



[14] La teoría de la causa pertenece a este siglo, siendo Hauriou uno de los primeros doctrinarios que al comentar la jurisprudencia del Consejo de Estado francés utilizó la moción de causa para integrarla como un elemento autónomo del acto administrativo. En una postura anticausalista se ubican algunos autores de la doctrina italiana. Se alega que la teoría de la causa carece de aplicación en el Derecho Administrativo en virtud de que el acto administrativo es típico en cada uno de sus elementos, lo cual significa que la voluntad se halla en conexión necesaria con los motivos y presupuestos, de los cuales no puede ser aislada (GlANNINI, Massimo S.,Lezioni di Diritto Amministrativo, pág. 316 y sigs., Milán, 1950). Se argumenta también que, siendo el interés público un límite positivo a la potestad de acción de la Administración como condición de la “legalidad sustancial” del acto, tal requisito no tiene nada que ver con la causa del negocio jurídico privado (ALESSI, Renato, op. cit., 1.1, págs. 278-279.).

[15] Véase sobre este punto: TAWIL, Guido S. – MONTI, Laura M., La Motivación del Acto Administrativo, Buenos Aires, 1998, pág. 66 y sigs.

[16] En contra: RiVALTA, María, op. cit., pág. 152, quien cita jurisprudencia del Consejo de Estado italiano (págs. 164-165). Para BlELSA, el principio general es la motivación, salvo que no exista necesidad jurídica de ella (op. cit., t. II, pág. 90). Tal resulta ser, a nuestro juicio, también la postura de FlORINI (cfr. Manual de Derecho Administrativo, t. I, pág. 340).

[17] ALESSI, Renato, op. cit., 1.1, pág. 275; FOLIGNO, Darío, L’Attivitá Amministrativa, pág. 129, Milán, 1966; JuSSO, Raffaele, Motivo e Motivazione nel Procedimento Amministrativo, pág. 45 y sigs., Milán, 1963; RANELETTI, Oreste, op. cit., pág. 99 y sigs.; SAYAGUÉS LASO, Enrique, op. cit., 1.1, pág. 461; DIEZ, Manuel M., El Acto Administrativo, pág. 241. En Francia, la mayoría de la doctrina es contraria a la obligatoriedad de la motivación para todos los actos administrativos: WALINE, Marcel, op. cit., pág. 462; LAUBADÉRE, André de, op. cit., t. I, pág. 262.

[18] DIEZ, Manuel M., El Acto Administrativo, págs. 241-242.

[19] Véase: GARRIDO FALLA, Fernando, op. cit., t. I, pág. 516.

[20] ALESSI, Renato, La Revoca degli Atti Amministrativi, pág. 138, Milán, 1956.

[21] Artículo 54, inciso a) de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (RJAP y PAC) en Argentina.

[22] MARIENHOFF, Miguel S., op. cit., t. II, pág. 329; DIEZ, Manuel M., op. cit, pág. 242.

[23] Artículo 54, incisos b) y c) de la Ley española (RJAP y PAC). Ver asimismo: DIEZ, Manuel M., op. cit, pág. 242.

[24] MARIENHOFF, Miguel S.. op. cit., t. II, pág. 329; ALESSI, Renato, op. cit, t. I, pág. 275.

[25] ALESSI, Renato, op. cit, t. I, pág. 275.