La depuración del registro cívico nacional de Uruguay
Clearing up the national civic registration in Uruguay
A apuração do cadastro cívico nacional do Uruguai
RODOLFO GONZÁLEZ RISSOTTO*
* Ministro de la Corte Electoral de Uruguay desde 1996 hasta julio de 2010. Coordinador del Proyecto de “Tecnificación de la Corte Electoral”, del Programa de Cooperación Bilateral España-Uruguay de Modernización Institucional. Corredactor de la actual Ley de Elecciones de Uruguay. Director Ejecutivo del “Centro de Información e Investigación del Uruguay” (CIIDU) (1984-1987). Director del Departamento de Investigaciones Electorales del “Centro para la Democracia Uruguaya” (CELADU). (1984-1993). Miembro “Honoris Causa” del Instituto Brasileño de Derecho Electoral (IBRADE), desde 1999. Director de Educación del Ministerio de Educación y Cultura entre 1990 y 1993. Fundador y Presidente de la Delegación Uruguaya al Comité Coordinador Regional de Educación del Mercosur. Subsecretario de Estado (Viceministro) en el Ministerio de Defensa Nacional (1993-1995). Ministro de Defensa Nacional (1995).
Tiene publicados 40 trabajos de su especialidad –Derecho electoral- en diversos países. Docente en la Especialidad de Historia Nacional y Derecho Electoral Uruguayo. Ha tomado parte de misiones de observación en procesos electorales de la mayoría de los países de América (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Chile, Perú, Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Honduras), en África (Mozambique) y en Europa (España). Se ha desempeñado como Consultor especializado de los siguientes organismos internacionales: PARLATINO, UNESCO, IIDH/CAPEL, IDEA-INTERNACIONAL, OEA, IFE. leandrod@adinet.com.uy
Recibido par académico: 28-06-2011 / Aceptado: 1-07-2011
RESUMEN
Un sistema democrático reposa en un conjunto de garantías y procedimientos electorales que aseguran la transparencia y que la voluntad popular, emitida en sufragios libres y con competencia, será respetado y legitimará a las autoridades en los diferentes ámbitos de actuación. Uno de los elementos esenciales radica en la existencia de un Registro Electoral actualizado, completo y depurado.
Adoptar normas para asegurar la depuración supone y exige un conjunto de procedimientos que mantenga depurado el registro electoral. En América Latina, es el Uruguay donde se ha adoptado un mecanismo muy completo y también complejo, que asegura la intangibilidad de los pronunciamientos ciudadanos y que otorga garantías a los principales actores en los actos y procedimientos electorales. Un conjunto de disposiciones de rango constitucional, otros de naturaleza legal y reglamentaciones de esas normas que a lo largo del tiempo debió adoptar la Corte Electoral del Uruguay conforman un sistema completo y preciso sobre la depuración del Registro Cívico Nacional que comprende a todas las personas habilitadas para sufragar.
Se prevé que la exclusión del registro electoral puede ser definitiva o temporaria, según la situación y causales que se presenten. En el caso de las exclusiones definitivas, se encuentran, por ejemplo, las cancelaciones por fallecimiento; por no ser ciudadano natural o legal; por múltiple o falsa inscripción; también los casos de anulaciones en sus diversas modalidades; y una causal muy importante es la que permite la exclusión por no haber votado en dos elecciones nacionales consecutivas. En tanto que para el caso de las cancelaciones temporales o transitorias, se prevén los casos de inhabilitaciones (por ineptitud física o mental, por hallarse procesado o haber sido condenado, por no haber cumplido los dieciocho años de edad antes de un acto electoral cuya realización no estaba prevista).
PALABRAS CLAVES
Depuración. Registro Electoral. Cancelaciones. Exclusiones. Garantías electorales. Procedimientos electorales.
ABSTRACT
A democratic system rests in a set of guarantees and electoral procedures that assure the transparency and that the popular will, emitted in free suffrages and with competition, will be respected and will legitimize to the authorities in the different scopes of action. One of the essential elements is in the existence of an Electoral Registry, updated, completed and purified.
To adopt norms to assure the purification supposes and demands a set of procedures that maintains the electoral registry polished. In Latin America, is the Uruguay that has adopted a very complete and also complex mechanism, that assures the intangibility the citizen uprisings and that grants electoral guarantees to the main actors in the acts and procedures. A set of dispositions of constitutional rank, others of legal nature and regulations of those norms that throughout the time had to adopt the Electoral Court of Uruguay conform a complete and precise system on the purification of the National Civic Registry that includes all the qualified people to support.
It is anticipated that the exclusion of the electoral registry can be definitive or temp, according to the situation and causal that appears. In the case of the definitive exclusions, they are for example, the cancellations by death; by not being citizen natural or legal; by manifold or false inscription; also the cases of cancellations in its diverse modalities; and a causal very important one is the one that allows the exclusion by not to have voted in two consecutive national elections. Whereas for the case of transitory or temporary cancellations, prehorseradish the cases of incapacitations (by physical or mental ineptitude, to be processed or to be condemned, by not to have turned the eighteen years of age before of an electoral act whose accomplishment was not predicted).
KEY WORDS
Debugging. Electoral Register. Cancellations. Exclusions. Guarantees election. Election procedures.
SUMÁRIO
Um sistema democrático baseia-se em um conjunto de garantias e procedimentos eleitorais que garantam a transparência e que a vontade popular, emitida em votações livres e competitivas; será respeitado e legitimará, às autoridades nas diferentes áreas do agir. Um dos elementos essenciais radica na existência de um Cadastro Eleitoral, atualizado, completo e apurado.
Adotar normas para garantir a apuração pressupõe e exige um conjunto de procedimentos que mantenha apurado o recenseamento eleitoral. Na América Latina, o Uruguai adotou um mecanismo bem completo e também complexo, que garanta a intangibilidade dos pronunciamentos da cidadania e dá garantias aos principais atores nos atos e procedimentos eleitorais. Um conjunto de disposições de rango constitucional, outros de natureza jurídica e regulamentos dessas normas que ao longo do tempo tiveram de adotar o Tribunal Eleitoral do Uruguai formam um sistema completo e preciso sobre a depuração do Cadastro Cívico Nacional que inclui todos as pessoas habilitadas para votar.
Espera-se que a exclusão do registro eleitoral possa ser permanente ou temporária dependendo da situação e das causais que se apresentarem. No caso das exclusões permanentes, encontram-se, por exemplo, os cancelamentos devido à morte; por não ser cidadão natural ou jurídico; por múltiplo ou falso cadastro, e também os casos de cancelamentos em suas diversas modalidades, e uma causa muito importante é a que permite a exclusão por não ter votado em dois períodos consecutivos de eleições nacionais. Sem embargo, no caso dos cancelamentos temporários ou de transição, são previstos os casos de inabilidades (inabilidade física ou mental, por ter sido processado ou condenado, por não ter 18 anos de idade antes de um ato eleitoral, cuja realização não foi prevista).
PALAVRAS-CHAVE
Apuração. Registro Eleitoral. Cancelamentos. Exclusões. Garantias eleitorais. Procedimentos eleitorais.
INTRODUCCIÓN
Las democracias contemporáneas se basan en principios e ideas fuerzas, que contribuyen decisivamente a la conformación del sistema y se asientan en el pronunciamiento del cuerpo electoral mediante el sufragio universal y secreto, como único procedimiento que legitima el acceso de los elegidos al ejercicio de la función gubernamental.
Uno de los elementos que conforman esa base consiste en contar con un registro electoral pleno de garantías para los ciudadanos y los partidos políticos. De ahí la importancia que sean transparentes y estén depurados, para asegurar que la expresión ciudadana es la ajustada a la voluntad popular y que la misma no sea desvirtuada por contar con registros defectuosos.
Comparto con Cecilio Serena Velloso (1986) la definición de registro electoral como “el conjunto organizado de las inscripciones de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho al sufragio”(P-254)1 .
En adelante utilizaré las palabras “registro electoral” para referirme al repositorio documental donde se asientan las personas que están habilitadas para sufragar, admitiendo que en algunos países de la región puede utilizarse otra terminología para referirse a un mismo tipo de archivo o registro electoral.
En los sistemas democráticos es necesario asegurar el proceso de las elecciones que debe cimentarse en la existencia de un registro electoral, depurado, donde solo estén registrados quienes pueden sufragar y no otras personas. En ese mismo sentido no deben existir dobles o múltiples inscripciones, se tienen que adoptar las providencias para que las personas fallecidas sean retiradas de los registros y que existan procedimientos para actualizar y depurar esos registros electorales.
La palabra “depuración”, según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia (1970)2, consiste en “limpiar, purificar”. Aplicada la palabra a un registro electoral significa “el conjunto de operaciones que se adoptan por la autoridad electoral, con la finalidad de mantenerlo actualizado para que puedan sufragar solo aquellas personas que están habilitadas para votar”.
I. LA NECESIDAD DE MANTENER ACTUALIZADOS LOS REGISTROS ELECTORALES
En el pasado los fraudes electorales comenzaban en los propios registros electorales, mediante la adulteración de los mismos, pues se procedía a inscribir muchas veces a una misma persona y a utilizar diversos nombres y direcciones para dificultar su precisa identificación. De esa manera lograban que una misma persona pudiera sufragar varias veces con identidades distintas. Personalmente, he llegado a ver, a fines del siglo pasado, en un país latinoamericano, que una misma persona portaba, al margen de la ley, hasta veinte documentos electorales distintos. De modo que no es tan lejano el uso de procedimientos reñidos con las garantías electorales.
Esa actualización del registro electoral tiene gran importancia, porque otorga transparencia al proceso, pero además, en caso de no hacerlo, puede incidir directamente en los resultados de las mismas. En el ordenamiento institucional de un país, si los registros no están bien depurados puede haber consecuencias de tipo electoral y comprometer la gobernabilidad y estabilidad de una nación.
La incidencia de las personas que por diversas razones no están en el país, o han fallecido o tienen algún impedimento legal para sufragar, o han emigrado desde hace décadas confiere una nota de incertidumbre en cada acto electoral, porque se puede utilizar para prohijar maniobras electorales tendiendo a desvirtuar los pronunciamientos ciudadanos.
En las elecciones comunes la falta de depuración no gravita en la proporcionalidad entre los partidos y movimientos políticos que comparecen en unos comicios, pero en los casos en que se exigen mayorías calificadas sobre el total de habilitados, pesará con graves consecuencias para el sistema político del país.
Mayor aún es la incidencia cuando se utilizan los mecanismos de democracia directa, ya fuere plebiscitos, referéndums o revocatoria de mandatos. En efecto, en todos estos institutos, habitualmente, se fijan los porcentajes mínimos para aceptar una decisión popular con base en la participación popular referida al total de inscriptos en un registro electoral. Obviamente, contar con un registro electoral que no esté depurado va a afectar necesariamente la expresión de la voluntad popular y puede provocar alteración en los resultados electorales, así como introducir dudas acerca de la transparencia de los mismos.
Coadyuvando en la necesidad de depurar los registros, hay que tener presente que en la mayoría de los países de la región se ha impuesto la obligatoriedad de sufragar en elecciones y otros tipo de consultas populares. Es una tendencia que se va consolidando en la región, como podemos apreciar en la situación de los países de Latinoamérica, en los que encontramos: a) países que lo consideran un deber, pero su incumplimiento genera sanciones (Argentina); b) países que es obligatorio con sanciones (Bolivia, Brasil, Chile, Honduras, Paraguay, Uruguay); c) países en los cuales el voto es un deber, pero la no concurrencia no tiene consecuencias punitivas (Colombia, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, República Bolivariana de Venezuela); países en los cuales el voto es obligatorio, pero no hay sanciones para quienes no concurran a sufragar (Costa Rica); e) países con voto obligatorio para personas que sepan leer y escribir y sean menores de una determinada edad (Ecuador, Perú).
El carecer de registros electorales depurados también induce a elevar, artificialmente, la abstención popular en las elecciones y comicios, porque quien indebidamente sigue figurando en los registros no va a sufragar y, entonces, se incrementará, artificialmente, esa modalidad de no emisión del voto.
La forma de llevar los registros electorales ha variado a lo largo del tiempo y por eso cobra especial importancia la depuración. En efecto, en una primera época, los registros electorales eran temporales o específicos para cada elección. Así se abría un período inscripcional y se iban realizando los asientos pertenecientes a los ciudadanos que concurrían a anotarse. Luego se realizaba la elección y se destruía dicho registro electoral. Posteriormente, se volvía a abrir para la siguiente elección. El último país de Latinoamérica que contó con este sistema fue Honduras, que lo empleó hasta la década del ochenta del siglo pasado. Con este procedimiento, no era tan necesario realizar operaciones de depuración, porque concluida la etapa electoral se destruían todos los asientos y se volvía a abrir uno nuevo, con lo que naturalmente se tendía a mantener actualizado, más allá de las falsificaciones que se pudieran realizar.
En una segunda época, con la adopción de registros electorales permanentes, se planteó el problema en toda su intensidad, porque ya había que realizar determinadas tareas y procedimientos para mantenerlos actualizados, eliminando quienes habían fallecido, así como si se detectaba casos de doble o múltiple inscripción.
La depuración de los registros electorales debería estar organizada de forma que se prevea las circunstancias o hechos que puedan suponer la privación temporal o transitoria de su inscripción cívica o que ella sea definitiva y que conlleve la eliminación permanente de los registros. Esa exclusión de los registros electorales supone además la privación de los derechos políticos de las personas, ya sea en forma temporal o definitiva.
La tarea de depuración es constante, y exige operaciones permanentes a los efectos de conservarlo actualizado, esto es, ir incorporando a personas que al reunir los requisitos paran a incorporarse al Registro Electoral y otros, y a la vez, ir quitando a quienes se encuentran en una situación en la que, en el ordenamiento institucional de su país, le niegan el derecho al sufragio en forma definitiva o transitoria.
II. BREVE HISTORIA DEL REGISTRO CíVICO NACIONAL DE URUGUAY
En Uruguay el primer Registro Cívico o Electoral fue creado por ley de 28 de junio de 1830, aun antes de que se jurase la primera Constitución de la República, la que tuvo lugar el 18 de julio de 1830. Esa primera ley establecía un registro cívico o electoral permanente.
Pero ante las maniobras fraudulentas quedó prontamente desactualizado y, tras un largo conflicto que afectó al Uruguay entre 1836 y 1852, se buscó una forma o modo de llevar el registro más ajustado. La Ley N° 324 de 16 de junio de 1853 cambió la forma de llevarlo y se estableció que el Registro Cívico debería abrirse en el mes de enero y se cerraría el 31 de agosto del año en que hubiese elecciones3. Esa norma fue modificada por la Ley N° 583 de 17 de julio de 1858, que estableció que el registro cívico sería temporal, en virtud de que se debería hacer cada año en que hubieran de realizarse elecciones4.
Casi dos décadas después, se aprobó la Ley N° 1.234 de 16 de diciembre de 1874 de registro cívico o electoral que contenía importantes innovaciones, como consagrar: a) la obligatoriedad de la inscripción para todos los ciudadanos; b) la creación de una Comisión Inscriptora para formarlo, integrada por el Juez de Paz de la localidad y por 4 ciudadanos de la misma; c) la constitución del Jurado de Tachas o de Oposición, también de integración popular, con la que comenzaba a darse al pueblo una participación directa en los asuntos y temas electorales; d) el establecimiento de severas sanciones tanto para los funcionarios como para las autoridades y los ciudadanos que intentasen realizar o efectuasen fraudes en la elaboración de dicho Registro5.
Recién fue por Ley N° 2.221 de 28 de marzo de 1893 que el Registro Cívico dejó de ser temporario y se convirtió en permanente6.
Tras la revolución blanca o nacionalista de 1897 que culminó en el Pacto de La Cruz, acuerdo político -institucional entre el gobierno y los insurgentes, se acordó eliminar el fraudulento registro cívico o electoral de la época y constituir uno nuevo, con garantías y contralor de los partidos políticos, para asegurar la transparencia y que su confección estuviera ajustada a las garantías esenciales del sufragio7.
Finalmente, tras la aprobación de la reforma constitucional en 1918, en 1924 se aprobó la Ley N°7.690 que creó el Registro Cívico Nacional manteniendo el criterio de ser permanente. Por la misma norma se instituyó la Corte Electoral8, que “tendrá la dirección superior de los actos electorales...” y además “organizar, formar y guardar el Registro Cívico Nacional y el Archivo Nacional Electoral”9.
III. LA DEPURACIÓN DEL REGISTRO CÍVICO NACIONAL
La depuración del Registro Cívico Nacional o Registro Electoral en Uruguay puede ser, según la causal, definitiva o transitoria.
A. LA EXCLUSIÓN DEFINITIVA
La exclusión definitiva en Uruguay se puede producir en el caso de la muerte del inscripto, o por comprobarse la falsa o múltiple inscripción del ciudadano, o por anulación de la Carta de Ciudadanía, o por no haber sufragado en dos elecciones nacionales consecutivas.
En la sección V, capítulo XV, el artículo 124 de la Ley N° 7690 de 9 de enero de 1924 regula el procedimiento de depuración del Registro Electoral al establecer que: “Las inscripciones incluidas o que se pretenda incluir en el Registro Cívico Nacional deberán ser excluidas o rechazadas, siempre que se compruebe que no reúnen las condiciones de validez requeridas por esta ley”. Desde la vigencia de esta ley se han aprobado diversas circulares tendiendo a regular los procedimientos para cumplir con la depuración, las últimas en la materia son las 6.66110, 6.67811 y 7.57812.
Dado que las inscripciones en el Registro Cívico Nacional tienen carácter permanente manteniendo su vigencia por tiempo indefinido, deben irse excluyendo del Registro Electoral a medida que las mismas van perdiendo su validez original o se comprueba error en su incorporación.
Este mecanismo de depuración que cumplen los organismos electorales (Corte Electoral o Junta Electoral13) responde a una serie de causales establecidas en la Constitución o la ley y cuya comprobación se procesa mediante un juicio o en forma automática, debiendo culminar en los casos de juicio, con sentencia de la Corte Electoral disponiendo la exclusión.
1. Cancelaciones
Las causales previstas en el artículo 125 de la Ley de Registro Cívico Nacional o Electoral son las siguientes:
a. No ser ciudadano natural o legal
Esta situación está prevista en la ley para el caso de que se hubiera inscripto indebidamente a una persona que no reúne los requisitos de ciudadanía natural o legal, o tratarse de un extranjero residente no ciudadano.
1. Ciudadanos naturales, legales y extranjeros residentes no ciudadanos
En el ordenamiento constitucional uruguayo se distingue las categorías de ciudadanos natural y legal14. Dice el artículo 74 de la Constitución de la República que “Ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la República. Son también ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico”. En tanto que el artículo 75 dice que “Tienen derecho a la ciudadanía legal:
a. Los hombres y las mujeres extranjeras de buena conducta, con familia constituida en la República, que poseyendo algún capital en giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan tres años de residencia habitual en la República.
b. Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, sin familia constituida en la República que tengan alguna de las cualidades del inciso anterior y cinco años de residencia habitual en el país.
c. Los hombres y mujeres extranjeros que obtengan gracia especial de la Asamblea General por servicios notables o méritos relevantes.
La prueba de la residencia deberá fundarse indispensablemente en instrumento público o privado de fecha comprobada” .
En el Uruguay existe otra categoría de electores que no son ciudadanos, sino que comprende a los extranjeros residentes no ciudadanos. Se trata, según el artículo 78 de la Constitución de los que “Tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadanía legal, los hombres y las mujeres extranjeras, de buena conducta, con familia constituida en la República, que poseyendo algún capital en giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de quince años, por lo menos, en la República”.
Por ende, los extranjeros que posean residencia habitual en la República de por lo menos quince años tienen derecho al sufragio sin necesidad de adquirir previamente la calidad de ciudadano legal, siempre que se cumplan con los requisitos establecidos, en el literal A) del artículo 75 de la Carta. Esta coincidencia hace que, en la práctica, el extranjero residente no ciudadano que desee incorporarse al Registro Cívico Nacional amparado en el artículo 78 de la Constitución deberá probar los mismos extremos que para la ciudadanía legal. La diferencia radica en el término de la residencia habitual que en este caso deberá ser por lo menos de quince años y que en la hipótesis del artículo 78, necesariamente, deberá probar que ha constituido familia en el Uruguay.
2. Ciudadanía y nacionalidad en Uruguay
En Uruguay se distingue y diferencia la ciudadanía de la nacionalidad, ya que la doctrina define la “nacionalidad” como un vínculo natural no creado por el derecho, sino reconocido por él, que liga al individuo con el Estado, en función del lugar de su nacimiento (“jus solis”) o de la sangre (“jus sanguinis”) y que produce consecuencias jurídicas que pueden ser tanto de derecho interno como de derecho internacional.
En tanto que la “ciudadanía” es una calidad jurídica que habilita al individuo para participar en la vida política del grupo, otorgándole ciertos derechos e imponiéndole ciertos deberes.
La definición de ciudadanía se encuentra en la Constitución de la República, tanto en lo que respecta a los ciudadanos naturales, como a los ciudadanos legales, y los requisitos que estos deben reunir. La definición de nacionalidad, en cambio, se encuentra en la legislación ordinaria. En efecto, el artículo 1° de la ley No. 16.021 de 13 de abril de 1989 establece que “tienen la calidad de nacionales de la República Oriental del Uruguay los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la República”. En tanto agrega el artículo 2° que “Tienen igualmente dicha nacionalidad, sea cual fuere el lugar de su nacimiento, los hijos de cualquiera de las personas mencionadas en el artículo anterior”.
Por ello, en el ordenamiento jurídico uruguayo, la nacionalidad, a diferencia de la ciudadanía, en ningún caso puede ser adquirida más allá de las circunstancias del nacimiento.
A las personas nacidas en el extranjero hijos de padre o madre oriental (uruguayos), la ley les reconoce la nacionalidad, pero no adquirirán la ciudadanía natural hasta tanto no cumplan los requisitos exigidos por el artículo 74 de la Constitución: avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico Nacional o Electoral.
El artículo 81 de la Constitución complementa esta disposición estableciendo que la nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro país, bastando simplemente para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadanía avecinarse en la República e inscribirse en el Registro Cívico Nacional. La ciudadanía legal se pierde por cualquier otra forma de naturalización ulterior.
Decía un constitucionalista uruguayo en 1884 que “Nacionalidad y ciudadanía son, pues, dos condiciones [calidades] individuales completamente distintas; y la última no procede de la primera, sino de la calidad de miembro de una sociedad política. La nacionalidad es un estado permanente de los individuos que no sufre alteración alguna, cualquiera que sea el punto de la tierra que habiten; la ciudadanía es, por el contrario, variable y se altera con los distintos domicilios que adquieren los hombres en las diferentes sociedades en que se encuentra dividida la humanidad “15. Y más adelante que: “Si la nacionalidad no es la fuente de la ciudadanía; si no es ella la que inviste a los individuos con la facultad de ejercer los derechos políticos, sino el hecho de ser miembros de una sociedad política, de poseer derechos civiles y tener participación en los intereses colectivos, cuya garantía y administración están a cargo del Estado, es forzoso reconocer que ninguna diferencia puede legítimamente establecerse entre nacionales y extranjeros en cuanto al ejercicio de los derechos y cumplimientos de los deberes de la ciudadanía activa” 16.
Por ello, en Uruguay tienen derecho al sufragio, no solo los ciudadanos naturales y los legales, sino también los extranjeros residentes no ciudadanos que estén radicados en el país como mínimo desde hace quince años.
b. Cancelaciones por fallecimiento
Es otra de las causales previstas en el artículo 126 de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924. De acuerdo a ello deben excluirse del Registro Cívico Nacional o Electoral todas aquellas inscripciones cuyos titulares se compruebe que han fallecido, siendo las mismas realizadas a través de los juicios de exclusión.
La normativa se complementa por lo dispuesto en el artículo 128 de la referida ley que preceptúa: “Cualquiera de las causales de los artículos 125 y 126, debidamente comprobada determinará, previa sentencia ejecutoriada, la exclusión de la inscripción de aquel a quien le fuera imputada”. A esta disposición se le agregó un inciso final, por el artículo 5° del Decreto-Ley de 25 de abril de 1942, estableciendo que “Cuando las denuncias o solicitudes de exclusión por causal de fallecimiento sean “al firme” las eliminaciones se harán automáticamente por la Corte Electoral, previo informe de la Oficina Nacional, publicándose las respectivas resoluciones por el término de diez días. En los demás casos se seguirá el procedimiento de los artículos 138 y siguientes de la citada Ley”.
A partir de la vigencia de esa norma la Corte Electoral quedó facultada para disponer en forma automática de las exclusiones por causal de fallecimiento, cuando exista coincidencia total entre los datos del fallecido y los del titular de la inscripción cívica, vale decir “al firme”, sin juicio previo y con la única garantía de publicar por diez días la respectiva resolución.
La denominación “al firme” significa que por vía administrativa se ha logrado reunir los suficientes elementos probatorios como para que pueda disponerse la eliminación automática. Según este procedimiento reglamentado por las Circulares 273317, 355318 y 621319, la Oficina Nacional Electoral20 reúne esos elementos probatorios, formula la solicitud elevando los antecedentes del caso y la Corte Electoral dispone en forma automática la exclusión de las respectivas inscripciones. Este trámite comienza comúnmente con la recepción en el Registro de Cancelaciones21 de un testimonio de defunción correspondiente a un fallecido, que de acuerdo a la edad registrada podría encontrarse en el Registro Cívico Nacional.
Desde 1998 la Oficina Nacional Electoral mediante un convenio con la Dirección del Registro de Estado Civil, dependiente del Ministerio de Educación y Cultura, recibe mensualmente los testimonios de defunción correspondientes a los fallecidos en el departamento de Montevideo. En el interior del país se recaban los mismos del Registro del Estado Civil de las Intendencias Municipales, por parte de las Oficinas Electorales Departamentales22, las cuales los remiten a la Oficina Nacional Electoral de la Corte Electoral.
Con la determinación cívica adjudicada, pasa al Registro de Expedientes23 para que informe los datos que figuran en el respectivo expediente inscripcional. Cuando estos datos coincidan en determinados puntos con los del testimonio de defunción, el Registro de Cancelaciones lo decreta para su cancelación remitiéndolo a “Padrón Electoral”24 para el retiro de la línea y la impresión de las nóminas, y lo eleva finalmente a la Corte Electoral para que ordene la cancelación.
Los datos básicos para poder cumplir con la cancelación están constituidos por la constancia en el testimonio de los datos patronímicos correctos del fallecido o la serie y número de la inscripción cívica. Como datos complementarios de estos, pueden tomarse en cuenta la edad, profesión, domicilio y posible cónyuge de la persona fallecida, de acuerdo a los artículos 127 a 135 de la Circular 3553 ya mencionada.
Cabe destacar la calidad determinante que significan las constancias establecidas en el Oficio de cometimiento, con el testimonio de conocidos o familiares de la persona fallecida y el reconocimiento de esta con el correspondiente positivo fotográfico según los artículos 127 y 128 de la reglamentación trasmitida por Circular N° 2733 modificada por la Circular N° 3553.
c. La múltiple o falsa inscripción
Son otras de las causales previstas en el artículo 126 de la Ley de Registro Cívico Nacional.
1. Múltiple inscripción
La múltiple inscripción está definida en los numerales 1° y 2° del artículo 146 de la Ley N° 7690. Tenemos entonces dos hipótesis, según se trate de una persona que trata de volver a inscribirse en el Registro Cívico Nacional o Electoral utilizando la misma documentación que había usado cuando lo hizo anteriormente, o intentar emplear datos patronímicos y documentación con los antecedentes filiatorios diferentes a la utilizada en una ocasión anterior. Así en el primer caso, está previsto en el numeral 1° artículo 146 que se preceptúa cuando “…aparecen en el Archivo Nacional varias fichas dactiloscópicas correspondientes a una misma persona, que ha pretendido inscribirse varias veces con los mismos datos patronímicos en la misma o en diversas jurisdicciones”. Es el caso de una persona que se inscribió más de una vez, teniendo esas inscripciones vigentes. En tal situación lo que corresponde es cancelar las inscripciones denunciadas y efectuar la denuncia penal, salvo que el inscripto compruebe que al producir la duplicidad pretendía hacer un traslado departamental o interdepartamental y no recordaba haberse inscripto, y que efectivamente reside en el domicilio indicado en su última inscripción.
En esta situación se cancela la primera inscripción manteniéndose vigente la última y no se realiza la denuncia penal. Esta posibilidad solo puede darse si las inscripciones denunciadas corresponden a diferentes series. Para este trámite el interesado deberá presentarse con dos testigos dentro del término de los diez días del emplazamiento.
En la actualidad, la tentativa de hacer una doble inscripción es muy difícil que pueda prosperar debido al empleo de herramientas informáticas, que permiten advertir el intento, en esta primera hipótesis, cuando se presenta la documentación y se consulta a la base de datos y esta, automáticamente, da cuenta de que esa persona ya está inscripta. En tal caso se le hace presente de esa situación al gestionante y se evita que vuelva a inscribirse lo que da lugar a un procedimiento de eliminación en el Registro Cívico Nacional. Pero, si la persona insistiere en inscribirse, la base de datos colocará una marca y de esa forma se sabrá que ya está inscripto y que en caso de volver a hacerlo se deberá realizar un juicio de exclusión, que concluirá con la eliminación de la primera inscripción y el mantenimiento de la segunda. De esa forma se impide que una persona esté inscripta dos o más veces.
La otra hipótesis planteada está incluida en el numeral 2° artículo 146 que a su vez advierte: “Que aparecen en el Archivo Nacional varias fichas dactiloscópicas correspondientes a una misma persona, que ha pretendido inscribirse varias veces con diversos datos patronímicos, en la misma o en diversas jurisdicciones”. En este caso la persona se inscribió utilizando un documento que no le pertenecía, por lo tanto deben cancelarse todas las inscripciones denunciadas e iniciarse la denuncia penal. En este caso es más difícil de comprobar dicha inscripción. Puede intentar hacerlo utilizando la documentación de una persona que ha fallecido o de quien emigró sin haberse llegado a inscribir en el registro electoral. En esta segunda hipótesis, ya no es posible detectarlo utilizando las bases de datos tradicionales, de tipo patronímico. Solo se podría hacer utilizando una que tuviere el registro dactiloscópico informatizado y en ese caso, al hacer la compulsa de sus impresiones dígitos pulgares, aparecería claramente. En Uruguay aún no se ha realizado la informatización del registro dactiloscópico, de modo que la única forma en que puede ser detectada es mediante la compulsa manual de los archivos, lo que es realmente difícil dado el volumen de la documentación custodiada.
La múltiple inscripción puede producirse dentro de una misma serie o en series electorales diferentes. Cuando las series corresponden al mismo departamento se hace un solo juicio para todas las series denunciadas y cuando correspondan a diferentes departamentos se inicia ante las respectivas Oficinas Electorales Departamentales un juicio para cada una de las inscripciones de las series denunciadas. En esta hipótesis, obviamente en la casi totalidad de los casos, hay una intención dolosa de quien procede a inscribirse con un documento perteneciente a otra persona. A fines de los años noventa del siglo pasado se detectó justamente un caso de error por parte de una persona que renovó su documentación electoral con un documento perteneciente a su padre que había fallecido. La Oficina Electoral Departamental padeció a su vez el error de informar que las huellas dactilares coincidían con el expediente inscripcional, seguramente debido a la ligereza de los controles de la administración. En las siguientes elecciones intentó sufragar, pero no pudo hacerlo, porque no estaba en el Registro Electoral. Al estudiar el caso se pudo identificar que se trataba de un error de procedimiento, del gestionante y de la administración, y no de un caso de dolo.
En todos los casos la denuncia penal deberá referirse solo a la última de las inscripciones enjuiciadas figurando a los efectos en la certificación, la fecha de realizadas las mismas. La denuncia, es imprescindible para castigar a quien pudiere intentar una maniobra que afecte la pureza del proceso electoral.
2. Falsa inscripción
La falsa inscripción tiene lugar cuando una persona intenta tomar la identidad de otra persona para incorporarse al registro electoral. Está regulada en el numeral 3° del artículo 146 de la Ley de Registro Cívico Nacional. Dice la norma “Que aparecen en el Archivo Nacional varias fichas dactiloscópicas diversas, correspondientes a los mismos datos patronímicos”. Es el caso de personas diferentes que utilizaron el mismo documento para inscribirse. El trámite tiene un término especial de treinta días de emplazamiento. Si dentro de ese término se presentara el interesado, se abrirá un término probatorio de quince días durante el cual deberá aportar las pruebas testimoniales y documentales para demostrar que el documento que utilizó para inscribirse realmente le pertenece; si las pruebas son convincentes, se mantendrá vigente la inscripción y no se formulará denuncia penal. Si las pruebas no conformaran aunque el inscripto las presente, se dispondrá la cancelación y la consiguiente denuncia penal. La Oficina Electoral Departamental deberá cumplir todos los trámites con el inscripto, elevando el expediente a la Corte para su fallo, una vez vencido el término probatorio.
Si corridos los treinta días del emplazamiento el inscripto no se hubiera presentado, se elevará el expediente a la Corte que fallará disponiéndose la cancelación y el inicio por la Oficina Electoral Departamental de la acción penal, luego de publicada sin observaciones la Sentencia respectiva y vencido el plazo de cinco días de su publicación.
En los casos de falsa inscripción, aunque la denuncia comprenda a series de un mismo departamento, se hará siempre un juicio para cada una de las inscripciones denunciadas, y si tiene lugar la cancelación, deberá formularse siempre la denuncia penal sin tomarse en cuenta las fechas en que fueron realizadas las inscripciones.
Las certificaciones que remite la Oficina Nacional Electoral en estos casos se acompañan con positivos fotográficos correspondientes a cada uno de los inscriptos denunciados, debiendo exhibirse los mismos al titular del juicio, a efectos de la posible identificación de la otra parte de la denuncia.
A su vez, el numeral 4° artículo 146: “Que aparece en el Registro de Inhabilitados una ficha dactiloscópica igual a la presentada por la persona que pretende inscribirse”.
Este es el caso en que el Registro Dactiloscópico encuentra en su archivo de prontuarios una ficha dactiloscópica igual a la de la persona que pretende inscribirse.
Se deberá ordenar la cancelación de la inscripción observada e iniciar la acción penal correspondiente.
d. Juicios de exclusión
Una vez impugnada una inscripción por alguna de las causales determinadas en los artículos 125 y 126, el mecanismo del juicio se organiza con la denuncia de la misma de oficio o a solicitud de parte, que supone solicitud de exclusión, aviso público con emplazamiento para la recepción de pruebas, sentencia de la Corte Electoral, publicación de la sentencia para una posible apelación y pase a la justicia ordinaria si correspondiere efectuar una denuncia penal. De acuerdo al fallo que resulte de la sentencia, se procederá a la exclusión o se mantendrá vigente la inscripción cuestionada.
La ley de Registro Cívico Nacional distingue en la materia dos tipos de juicios, llamados “sumarios” y “ordinarios”, aunque en cuanto se refiere al artículo 125 de la norma, no precisa con claridad las causales que pueden originar cada una de las dos formas de exclusión.
En cualquiera de los tres primeros casos, aparentemente, podría admitirse el juicio como sumario (artículo 135) o como ordinario (artículo 153).
Por el artículo 16 la Ley N° 9.645 de 15 de enero de 1937 se derogó el numeral 7° del artículo 125 de la Ley N° 7690, que establecía como causa de exclusión el no tener el inscripto residencia habitual en el domicilio indicado en el momento de la inscripción o de los traslados ulteriores. Pero debo precisar que en la actualidad los partidos políticos uruguayos no siguen realizando el contralor que en otras épocas hacían sobre cada una de las inscripciones que se incorporaban al Registro Cívico Nacional. Por lo que el trámite de los juicios ordinarios actualmente no usa en le práctica, aunque no ha sido derogado. El trámite corriente es la forma de juicio sumario, iniciado generalmente de oficio o, en alguno de los casos, a solicitud del propio interesado.
Los juicios sumarios deberán substanciarse durante el período de calificación (15 de abril del año en que se realicen las elecciones nacionales25 hasta el 15 de julio del mismo año), según el artículo 152 de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924, en la redacción dada por la Ley N° 17.690 de 26 de setiembre de 2003.
Si a la fecha de finalización de este período no se ha ejecutoriado la sentencia de la Corte Electoral, su trámite deberá suspenderse, reiniciándose con la apertura del siguiente período inscripcional. Los juicios de exclusión se inician como máximo el 30 de abril del año de la elección o no se inician, según el artículo 151 de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924, en la redacción dada por la Ley N° 17.690 de 26 de setiembre de 2003.
Las solicitudes de exclusión serán por escrito y podrán presentarse en todo tiempo ante las Oficinas Electorales Departamentales hasta el 30 de abril del año en que tengan lugar las elecciones nacionales, debiendo ser diligenciadas por el orden riguroso de su presentación, según lo dispone el artículo 136 de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924 y su modificativa dispuesta por la Ley N° 16.910 de 9 de enero de 1998 y la redacción dada por el artículo 6° de la Ley N° 17.690 de 26 de setiembre de 2003.
El trámite de estos juicios puede iniciarse, según el artículo 135 de la Ley de Registro Cívico Nacional, a solicitud del propio interesado, por denuncia escrita de tercera persona o de oficio.
Los términos de emplazamiento varían según se trate de múltiple o de falsa inscripción, pero en ambos casos los trámites cumplidos por la Departamental en el aviso de emplazamiento y la publicación de la sentencia, deberán publicarse en el tablero de la Oficina Electoral Departamental enviándose copia a la Oficina Nacional Electoral y Circular al interesado y a los Partidos Políticos.
Una vez publicada la Sentencia de la Corte Electoral por un plazo de cinco días y no habiéndose presentado observaciones, la Oficina Electoral Departamental debe comunicarlo a la Oficina Nacional Electoral para que ésta proceda al trámite de la cancelación o tome nota de que la inscripción se mantuvo vigente. Ejecutoriada la Sentencia y cuando corresponda, la Oficina Electoral Departamental deberá, además, formular la denuncia penal ante el juzgado competente.
El trámite de múltiple y falsa inscripción, así como el de fallecimiento, se inician en la Oficina Nacional Electoral. Las Oficinas Electorales Departamentales cuando encuentren duplicidad de inscripciones se limitarán a comunicarlo a la Oficina Nacional Electoral, para que esta, sobre la base de la documentación de sus archivos, disponga el trámite exclusorio.
2. Anulaciones
Las anulaciones son procedimientos previstos para eliminar del Registro Cívico Nacional una inscripción mediante resolución fundada de la Corte Electoral con el correspondiente informe administrativo de la Oficina Nacional Electoral y el consiguiente trámite de cancelación del respectivo inscripcional.
Como causales de anulación se pueden mencionar, por ejemplo, la renuncia que puede hacer un ciudadano legal a la Carta de Ciudadanía26 que usó ese documento para inscribirse en el Registro Cívico Nacional. Como vimos anteriormente, los extranjeros pueden optar por convertirse en ciudadanos legales al amparo de lo dispuesto por el artículo 75 de la Constitución mediante un trámite que habitualmente concluye con la admisión de la pretensión de obtener la ciudadanía legal. En ese caso, una vez concluido satisfactoriamente el trámite, la Corte Electoral le extiende una “Carta de Ciudadanía”, que es un documento que prueba que ha sido aceptado como “ciudadano legal”. Así como los extranjeros tienen derecho de acceder a la ciudadanía legal, también tienen la potestad de presentar renuncia a la misma en cualquier momento, sin necesidad de invocar una causal. Basta con su voluntad de renunciar, la que, tras los trámites de estilo se acepta y se anula la misma. En los casos en que tras obtener la Carta de Ciudadanía se había inscripto con ese documento, al renunciar a la ciudadanía, la Corte Electoral no solo acepta la misma, sino que además dispone la anulación de su inscripción en el Registro Cívico Nacional.
Otras hipótesis están previstos en el uso del instituto de la “legitimación adoptiva”27 y de la legitimación producida por subsiguiente matrimonio de los padres están previstas por las Circulares N° 3.61628 y 3.87229 de la Corte Electoral.
3. Trámite de cancelaciones
Decretadas en definitiva las exclusiones y cualquiera sea su causal, la Oficina Nacional Electoral y las Oficinas Electorales Departamentales, dan cumplimiento a las respectivas órdenes de cancelación, retirando de su archivo las piezas inscripcionales correspondientes a las determinaciones cívicas excluidas.
Las órdenes de cancelación se identifican por números correlativos que se renuevan anualmente. Las Oficinas Electorales Departamentales toman nota de las cancelaciones cumplidas, estableciendo en cada caso el número correspondiente y remiten a la Oficina Nacional Electoral las piezas inscripcionales retiradas de sus archivos, reuniéndose las mismas en el Registro de Cancelaciones junto con las procedentes de los otros Registros de la Oficina Nacional (Dactiloscópico30, Expedientes, Electoral, etc.) archivándose todas en el mencionado Registro de Cancelaciones.
4. Rehabilitaciones
En los casos de exclusiones determinadas por la causal de fallecimiento, si la persona a quien corresponde la inscripción excluida demuestra al aparecer como votante o con cualquier otra gestión ante el organismo electoral que no ha fallecido, la Corte Electoral, una vez verificada la identificación dactiloscópica, dispone dejar sin efecto la respectiva orden de cancelación, rehabilitándose la inscripción excluida y reintegrándose las piezas del expediente inscripcional a su archivo normal.
En la misma forma se hace el trámite con las exclusiones dispuestas según lo establecido en la ley N° 13.882, procediéndose a la rehabilitación en los casos previstos en el artículo 5° de la mencionada ley, en la redacción dada por el artículo 9° de la Ley N° 17.690 de 26 de setiembre de 2003.
Otro caso en la que procede la rehabilitación es cuando una persona ha sido excluida como no votante en dos elecciones consecutivas, debido a un error de la administración electoral. Verificado el error, mediante la comprobación con elementos probatorios por el interesado, se debe proceder a su rehabilitación.
5. Exclusión del Registro Electoral por no votar en dos elecciones consecutivas
El artículo 77 de la Constitución establece las bases del sufragio en el Uruguay y entre ellas se encuentran el Numeral 1°, referido a que será “Inscripción obligatoria” en el Registro Cívico Nacional; y el Numeral 2° preceptúa el “Voto secreto y obligatorio”; y luego siguen otros diez numerales.
a. La obligatoriedad del sufragio
La Ley N° 13.883 de 18 de septiembre de 1970, modificada por la Ley N° 16.017 de 20 de enero de 1989, reglamentó la obligatoriedad del voto, disponiendo procedimientos para verificar el cumplimiento de la disposición y previendo sanciones para el caso de no concurrir a sufragar. La Corte Electoral dictó diversas Circulares al respecto, como las 4.51431, 6.07932, 6.19233, 6.19434, 6.38035, 6.53136, 6.66837, 6.66738 , 7.25239 y 7.29640.
Las disposiciones de las citadas leyes en materia de obligatoriedad del sufragio se aplicarán tanto en elecciones nacionales como en elecciones departamentales y actos de plebiscito y referéndum.
Son causas fundadas para no cumplir con la obligación de votar:
a. padecer enfermedad, invalidez o imposibilidad física que le impida el día de las elecciones la concurrencia a la Comisión Receptora;
b. hallarse ausente el día de las elecciones;
c. imposibilidad de concurrir a la Comisión Receptora de Votos durante el día de las elecciones por razón de fuerza mayor; hallarse comprendido en una de las causales de suspensión de la ciudadanía establecida por el artículo 80 de la Constitución (ley 16017 artículo 6°).
El ciudadano que por motivos fundados no haya votado, según el artículo 7 de la Ley N° 13.882 de 18 de septiembre de 1970, deberá justificarlo, dentro de los treinta días siguientes al acto eleccionario, ante la Junta Electoral donde radique su inscripción cívica o la de su traslado si la tuviere, o en la que le corresponda según su residencia.
Si se debiera realizar la segunda elección o balotaje, previsto en el artículo 151 de la República, el plazo para la justificación de no haber votado se contará, tanto para la primera como para la segunda, a partir del día siguiente a esta última.
En los casos en que el interesado padezca algún tipo de imposibilidad, el plazo de treinta días de que dispone para hacer valer los motivos fundados que le han impedido votar debe computarse a partir del día siguiente a aquel en que ha desaparecido dicha imposibilidad.
Cuando el interesado al día de la elección se encontrara ausente del país, los treinta días se computarán a partir de su regreso al mismo, según la Circular N° 666841 de la Corte Electoral.
El incumplimiento de la obligación de votar trae consigo dos tipos de consecuencias: una sancionatoria, que impide al obligado la realización de determinados actos y que puede subsanarse mediante la justificación que le impidió votar o pagando la multa (en este último caso queda impedido de ingresar a la administración pública); y otra que apareja su inclusión en la nómina de no votantes, siempre y cuando no medie justificación de la causa que le impidió votar, renovación o traslado de su credencial cívica42, actos que por ser personales son demostrativos de la existencia del inscripto.
Cuando quien comparezca a hacer efectivo el pago de la multa sea el propio interesado se le hará saber que, para no ser incluido en la nómina de no votantes deberá manifestar su voluntad de ratificar su inscripción, consignando esto en un acta bajo su firma e impresión digital, la cual se remitirá a la Oficina Nacional Electoral. Si el trámite es realizado por un tercero, se le hará saber que el pago de la multa no lo exime de ser incluido en la nómina de no votantes.
Cuando quien comparezca a justificar la causa que le impidió sufragar sea el propio interesado, se labrará acta con su firma e impresión digital y se remitirá a la Oficina Nacional Electoral a sus efectos. Si el trámite es realizado por un tercero, se le advertirá que la justificación lo habilita para la realización de los actos previstos en la ley, pero no lo exime de ser incluido en la nómina de no votantes y solo en caso de causa probada de incapacidad permanente se remitirá la actuación a la Oficina Nacional Electoral.
Para verificar el cumplimiento de la obligatoriedad, tras las elecciones nacionales se confeccionará una nómina de personas que estaban habilitadas y no concurrieron a cumplir con la obligación de sufragar.
b. Confección de la nómina de no votantes
Está prevista en los artículos 1° a 4° de la Ley N° 13.882 de 18 de octubre de 1970 con las modificaciones introducidas por la Ley N° 17.113 de 9 de junio de 1999 en la redacción dada por la Ley N° 17.690 de 26 de noviembre de 2003.
La propia Ley N° 13.882 en su artículo 23 confiere a la Corte Electoral la potestad de efectuar la reglamentación de la misma que fuera trasmitida, como ya se vio, por las Circulares N° 6.197 y 6.661.
Dentro de los ciento veinte días posteriores al 15 de febrero del año siguiente a cada elección nacional las Oficinas Electorales Departamentales confeccionarán, de acuerdo a la citada Circular N° 7.252, en duplicado la nómina de inscriptos en el Registro Cívico Nacional que no hayan votado ni en el primer acto eleccionario ni en la segunda elección o balotaje.
Para confeccionar dicha nómina, cada Oficina Electoral Departamental cotejará el padrón de habilitados para votar en el departamento con las listas ordinales de votantes de todos los circuitos del mismo.
Tratándose de los inscriptos que hayan sufragado en calidad de observado por identidad, la Oficina Electoral Departamental deberá controlar si en el curso del estudio de los votos observados se pudo verificar la identidad del votante. Si la misma no pudo verificarse por deficiencia de la impresión digital o por no coincidir con el inscripcional indicado, esa persona será considerada como no votante y se la incluirá en la nómina respectiva.
A los efectos de la confección de la nómina de no votantes se deberá tener en cuenta que para el caso de realizarse la segunda elección prevista en el artículo 151 de la Constitución, será suficiente la comprobación del voto tanto en la primera como en la segunda elección, para no ser incluido en la citada nómina, de acuerdo a la Circular 7.296 ya citada. En cambio, para el caso de que se realicen las elecciones previstas en el artículo 14843 de la Constitución no se tendrá en cuenta si votó o no lo hizo.
La Oficina Nacional Electoral al recibir la nómina de no votantes en una elección la cotejará con la correspondiente al acto eleccionario anterior y confeccionará una tercera nómina incluyendo en ella a los inscriptos cuyos datos patronímicos y determinaciones cívicas se encuentren repetidas en ambas.
Antes del 31 de marzo del segundo año siguiente al de la elección, la Oficina Nacional Electoral deberá elevar a la Corte la nómina de los inscriptos que no hayan votado en las dos elecciones nacionales inmediatas anteriores correspondientes a cada departamento, ordenados por serie y número de credencial. La Corte Electoral dispondrá la publicación de la nómina elevada por la Oficina Nacional Electoral y la remisión a cada Junta y Oficina Electoral Departamental de un ejemplar de la nómina correspondiente.
Cada Junta Electoral dispondrá a su vez, dentro del citado plazo, la publicación de la nómina correspondiente a su jurisdicción y la colocación de la misma en la Oficina Electoral Departamental, la cual quedará de manifiesto por el término de tres años contados a partir del 31 de marzo; es decir, dicho plazo finalizará el 31 de marzo del año en que tenga lugar la siguiente elección nacional.
Las personas que figuren en la nómina de no votantes tendrán un plazo de tres años para presentarse ante las Oficinas Electorales Departamentales a ratificar sus inscripciones. En el acto de la presentación se completará un formulario en triplicado, en el cual se hará constar lugar y fecha, nombre, apellido y determinación cívica del inscripto indicando que comparece a ratificar su inscripción, firmando y estampando la impresión dígito pulgar derecha. Llevará además la firma del funcionario actuante. Un ejemplar de la constancia se remitirá a la Oficina Nacional Electoral, otro se entregará al interesado y el tercero quedará en poder de la Oficina Electoral Departamental.
La comparecencia del inscripto ante la referida Oficina Electoral, con la finalidad de justificar la causa que le impidió sufragar en el acto eleccionario anterior, o de efectuar un traslado de domicilio o de renovar la credencial, equivaldrá a la presentación del mismo a ratificar, aunque la comparecencia se produzca con anterioridad a la fecha en que se publicó la nómina o dentro de los tres años de su publicación.
Después de cada elección las Oficinas Electorales Departamentales remitirán mensualmente a la Oficina Nacional Electoral una relación que incluirá a las personas que se presenten a justificar los motivos que le impidieron votar, siempre que se hubiere comprobado que el compareciente es el titular de la inscripción que invoca; también incluirán a todas aquellas personas que se presenten a ratificar su inscripción, una vez publicada la nómina de no votantes.
La Sección Padrón de la Corte Electoral irá depurando la nómina de no votantes, testando los nombres de los inscriptos que figuren en las relaciones mensuales que se reciben de las Oficinas Electorales Departamentales. También serán eliminadas las líneas de los inscriptos que se presenten a trasladar y/o renovar su credencial.
Vencido el plazo de tres años de publicación de la nómina de no votantes en las dos últimas elecciones nacionales, la Oficina Nacional Electoral elevará a la Corte Electoral dicha nómina depurada, la que ordenará de oficio la exclusión automática de las inscripciones contenidas en la nómina y dispondrá la publicación de su resolución por el término de diez días.
La exclusión recién se hará efectiva una vez transcurridas las elecciones primarias e internas partidarias (previstas para el último domingo de junio del año en que se realicen las elecciones nacionales). Si el inscripto excluido sufragara en ellas, la Corte Electoral dispondrá, de oficio, que se deje sin efecto la exclusión de su inscripción cívica.
El inscripto que hubiese sido excluido podrá solicitar hasta sesenta días antes de la fecha fijada para la realización de la elección nacional (último domingo de octubre), ante la Junta Electoral de su residencia, que se deje sin efecto la resolución que ordena su exclusión del Registro Cívico Nacional.
Vencido este plazo, su inscripción quedará definitivamente excluida, de lo cual se dejará constancia en el respectivo expediente inscripcional.
Una persona que resulte excluida tendrá el derecho de volver a inscribirse en el Registro Cívico Nacional, pero no se rehabilitará su inscripción, sino que se le dará una nueva serie y número, para poder ejercer su derecho al sufragio en las subsiguientes elecciones.
IV. LA EXCLUSIÓN TEMPORARIA O TRANSITORIA
En Uruguay al igual que en otros países se prevé la existencia de algunas causales que dan mérito a una exclusión o inhabilitación temporal o transitoria a la inscripción en el Registro Cívico Nacional.
Estos casos, que se verán a continuación, son la declaración judicial de incapacidad, y en otro caso la imposición por juez competente de una sanción penal que traiga aparejada la suspensión de los derechos políticos por el término de la condena. Hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1967 era también causal de exclusión temporal el formar parte del personal subalterno de las Fuerzas Armadas. Esa disposición se eliminó, porque el personal subalterno de las Fuerzas Armadas son también ciudadanos, a los que se les ha confiado el uso de las armas y por lo tanto hoy tienen derechos políticos totales, con las excepciones que fija el artículo 77 de la Constitución.
A. INHABILITACIONES
El 23 de febrero de 1927 se aprobó la Ley N° 8.070, que creó el Registro de Inhabilitados, el cual funciona dentro de la Oficina Nacional Electoral. “Comprende el conjunto de los documentos (prontuarios44) y fichas dactiloscópicas, justificativos de las causales de los incisos 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 125 de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924 de Registro Cívico Nacional”.
Las causales son:
1°. “Ineptitud física o mental, que inhabilite para obrar libre y reflexivamente”. Esta disposición fue modificada levemente por el numeral 1°) del artículo 80 de la Constitución en la reforma de 1934, que establece que la ciudadanía se suspende 1°) “Por ineptitud física o mental que impida obrar libre y reflexivamente”.
3° “Hallarse legalmente procesado en causa criminal, de la que pueda resultar pena corporal. Esta causal no podrá oponerse, en el caso de que el procesado hubiese obtenido la libertad bajo fianza o caución juratoria”. Esta disposición sufrió una pequeña modificación para adecuarla a los tiempos en la reforma constitucional de 1934 y el numeral 3° del artículo 80 quedó redactado de la siguiente manera: “2°) Por la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría”.
4° “Haber sido condenado por sentencia ejecutoriada que imponga pena de penitenciaría, o de inhabilitación para el uso de los derechos políticos. La inhabilitación durará el tiempo de la condena”. También esta norma sufrió una sutil modificación y así el numeral 4° del artículo 80 de la Constitución quedó redactado de la siguiente manera: “Por sentencia que imponga pena de destierro, prisión, penitenciaría o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos durante el tiempo de la condena”.
5° “No haber cumplido dieciocho años de edad a la fecha del más próximo acto electoral”. El numeral 3° del artículo 80 de la Constitución mantuvo la redacción aunque eliminó la última parte, quedando así confeccionado: “Por no haber cumplido dieciocho años de edad”.
Cuando las personas tienen suspendida su condición de ciudadanos, no pueden ejercer el derecho al sufragio debiendo en consecuencia inhabilitarse su inscripción en el Registro Cívico Nacional, procediéndose a retirar del legajo de las hojas electorales del Registro Electoral45 y del Padrón de electores, hasta tanto sus titulares recuperen el ejercicio de la ciudadanía.
Esta eliminación momentánea del Padrón de Habilitados no implica la exclusión de la inscripción cívica ni el retiro de las piezas correspondientes de los archivos nacional y departamental, sino el desplazamiento de la hoja electoral dentro del registro respectivo, manteniéndose vigente a todos los demás efectos administrativos (renovación46, traslados47, etc.).
De acuerdo a lo establecido originalmente en la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924 (artículos 125 y 126) la pérdida o suspensión de los derechos ciudadanos eran causal de exclusión que se procesaban al igual que otras causales, mediante juicios pudiendo concluir excluyendo del Registro Electoral las inscripciones cuestionadas por ese motivo.
Por su parte, la citada Ley N° 8070 de 23 de febrero de 1927 (artículos 10°) establece que en esos casos las inscripciones no sean excluidas sino que, una vez certificada la causal respectiva, la Corte Electoral declara en suspenso la inscripción, ordenando el pase de la hoja electoral al sector Inhabilitados del Registro Electoral y el consiguiente retiro de la inscripción del Padrón de habilitados.
Las causales de inhabilitación se determinan actualmente en el artículo 80 de la Constitución y se resuelven por fallo judicial comunicado a sus efectos cívicos a la Corte Electoral. En igual forma se procede al desaparecer la causal motivante de la inhabilitación antes de los setenta y cinco días previos a las elecciones nacionales previstas en el numeral 9° del inciso 1° del artículo 77 de la Constitución, disponiendo entonces el Organismo, previo informe de la Oficina Nacional Electoral, la correspondiente rehabilitación.
CONCLUSIONES
La depuración del Registro Cívico Nacional del Uruguay es un conjunto armónico, complejo de normas de rango constitucional, legal y reglamentaria, que buscan lograr las máximas garantías electorales para asegurar que solo las personas que deben son las que están inscriptas en el Registro Electoral.
Es de una gran complejidad, y justamente en eso radica el valor que tiene este sistema que asegura, como casi ninguno en el mundo, el conjunto de garantías y certezas que forman parte de la tradición democrática uruguaya y que ha permitido vivir en forma pacífica durante gran parte de los últimos noventa años.
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1 Cecilio Serena Velloso: “Comentario a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General” (CLOREG). Madrid, 1986, pág. 254.
2 Diccionario de la Lengua Española. Decimonovena Edición. Real Academia Española, Madrid, 1970, pág. 434.
3 Rodolfo González: “Legislación Electoral del Uruguay. Tomo I: 17301-903”. Centro de estudios para la democracia uruguaya. (CELADU). Montevideo, abril de 1991, pág. 73.
4 Rodolfo González: “ob. cit.”, pág. 81.
5 Rodolfo González: “ob. cit.”, pág. 127.
6 Rodolfo González: “ob. cit.”, pág. 192 y ssgtes.
7 Rodolfo González: “ob. cit.”, pág. 224 y ssgtes.
8 La Corte Electoral de Uruguay es el máximo órgano de Justicia Electoral, de acuerdo a lo que dispone la Sección XVIII de la Constitución en su Capítulo único. Fue creada por la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924 y constitucionalizada en la Reforma Constitucional de 1934. Tiene completa autonomía respecto de los demás poderes de gobierno y actúa como tal. Concentra el conocimiento de todas las etapas del proceso electoral desde la inscripción cívica y consiguientemente el registro de los electores, a la organización de todas las etapas del proceso electoral hasta la decisión jurisdiccional de las eventuales impugnaciones que se pudieren generar a lo largo del proceso. Sus competencias son exclusivas y excluyentes en materia electoral al no admitir ninguna competencia a cualquier otro organismo estatal. Se compone de 9 miembros designados por mayorías especiales por la Asamblea General del Poder Legislativo.
9 Ley N° 7.690 de Registro Cívico Nacional de 9 de enero de 1924.
10 Circular N° 6.661 de 10 de febrero de 1995 de la Corte Electoral, sobre depuración del Registro Cívico Nacional.
11 Circular N° 6.678 de 16 de junio de 1995 de la Corte Electoral, por la que se reiteraron normas de actuación previstas en las leyes y reglamentaciones vigentes respecto de la depuración del Registro Cívico Nacional.
12 Circular N° 7.578 de 2 de diciembre de 2003 de la Corte Electoral, por la que transcribe la Ley N° 17.690 de 21 de septiembre de 2003, que introdujo modificaciones a la depuración del Registro Cívico Nacional.
13 Las Juntas Electorales son organismos de carácter departamental organizados por la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924. En cada una de las 19 capitales departamentales existe una Junta Electoral que tiene a su cargo la dirección local de los actos y procedimientos electorales. Está sometida a una superintendencia general de la Corte Electoral. Se compone de 5 miembros elegidos por los habilitados para sufragar en cada uno de los 19 departamentos en las elecciones nacionales.
14 Sección III. “De la Ciudadanía y del Sufragio”. Capítulo I de la Constitución de la República Oriental del Uruguay. Cámara de Representantes, Montevideo, 1997, pág. 19.
15 Justino Jiménez de Aréchaga: “La Libertad Política”. Fragmentos de un curso de Derecho Constitucional. Edición Oficial. Escuela Nacional de Artes y Oficios, Montevideo, 1906, pág. 78.
16 Justino Jiménez de Aréchaga: “ob. cit.”, pág. 79.
17 Circular N° 2733 de 2 de febrero de 1950 de la Corte Electoral, relativa a la cancelación por fallecimiento.
18 Circular N° 3553 de 20 de noviembre de 1959 de la Corte Electoral que introdujo modificaciones al Capítulo IX de la Circular N° 2.733 en sus artículos 127 a 134.
19 Circular N° 6.213 de 6 de febrero de 1991 de la Corte Electoral que se refiere a los casos de eliminaciones del Registro Cívico Nacional que se producen como consecuencia de denuncias o solicitudes de exclusión por la causal de fallecimiento al “firme”.
20 La Oficina Nacional Electoral es una dependencia administrativa de la Corte Electoral. De acuerdo al artículo 40 del Capítulo IV de la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924 de Registro Cívico Nacional. Tiene a su cargo la organización, clasificación y custodia del Registro Cívico Nacional y del Archivo Nacional y la realización de todas las operaciones electorales que le fueren encomendadas por la Corte Electoral.
21 El Registro de Cancelaciones comprende el conjunto de todos los documentos de inscripción correspondientes a los inscriptos definitivamente excluidos.
22 Las Oficinas Electorales Departamentales fueron creadas por la Ley N° 7.690 de 9 de enero de 1924, en su Capítulo V, con la finalidad de cumplir funciones de administración. Tiene a su cargo la organización, clasificación y custodia de los registros y archivos correspondientes. Están compuestas por un Jefe, un Secretario y auxiliares administrativos. A partir de la aprobación del Decreto-Ley N° 15.005 de 30 de abril de 1980, quedaron subordinadas directa y exclusivamente a la Corte Electoral. Además deben asistir a las Juntas Electorales para el debido cumplimiento de los cometidos de estas.
23 El Registro Nacional de expedientes comprende el conjunto de las hojas de filiación y de las que correspondan a todo trámite, sentencia resolución o datos suplementarios referentes a las personas que hayan obtenido o tramiten su incorporación al Registro Cívico Nacional. Los expedientes deberán ser agrupados en series correspondientes a cada Oficina Inscriptora de las Oficina Electorales Departamentales.
24 Sección de la Oficina Nacional Electoral, creada para llevar y controlar el Padrón Electoral.
25 En Uruguay las elecciones de los diferentes cargos electivos están separadas en el tiempo. En el mes de octubre se elige el Presidente (si supera el 50% del total de votos emitidos), así como el Poder Legislativo integrado por la Cámara de Senadores de 30 miembros y de la Cámara de Representantes conformada por 99 integrantes y las 19 Juntas Electorales Departamentales. Para el caso de ser necesaria la realización de una segunda elección para elegir al Presidente de la República en un balotaje, el mismo se realiza el último domingo de noviembre del año de las elecciones nacionales. En tanto que el segundo domingo del mes de mayo, del año siguiente al de la elección nacional, se realizan las elecciones departamentales y municipales por las que se eligen a los 19 Intendentes Departamentales, a los miembros de las 19 Juntas Departamentales y a los Municipios Locales.
26 Documento que se expide a los extranjeros que han tramitado la ciudadanía legal.
27 El instituto de la “legitimación adoptiva” fue creada por Ley N° 10.674 de noviembre de 1945, y permite la legitimación adoptiva en favor de menores abandonados o huérfanos de padre y madre, o hijos de padres desconocidos. Podrán solicitarla los cónyuges que lo hubieran tenido bajo su guarda o tenencia por un término no inferior a un año. Concluido el trámite el niño o niña se inscribe como hijo legítimo del matrimonio gestionante y a la vez que rompe definitivamente todo vínculo con sus ancestros, sino que queda en una completa igualdad con los hijos habidos dentro del matrimonio.
28 Circular N° 3.616 de 7 de agosto de 1961 de la Corte Electoral, en la que se establece el procedimiento a seguir en los casos de legitimación adoptiva.
29 Circular N° 3.872 de 28 de enero de 1964 de la Corte Electoral que establece que la Circular N° 3.616 rige también para las correspondientes legitimaciones producidas por subsiguiente matrimonio de los padres, de acuerdo a la Ley N° 12.689 de 29 de diciembre de 1959.
30 El Registro Nacional Dactiloscópico comprende el conjunto de las fichas dactiloscópicas de las personas que hayan obtenido o tramiten su incorporación al Registro Cívico Nacional. Las fichas deben ser agrupadas en forma sistemática que permita su más completa clasificación y su más rápida confrontación. Todavía sigue siendo operado en forma manual, lo que torna mucho más engorrosa la tarea de verificación.
31 Circular N° 4.514 de 16 de septiembre de 1971 de la Corte Electoral por la cual se reglamentó lo dispuesto por la Ley N° 13.882 de 18 de septiembre de 1970 sobre el voto obligatorio.
32 Circular N° 6.079 de 30 de octubre de 1989 de la Corte Electoral sobre otras formas de acreditar las causales de no emisión del voto.
33 Circular N° 6.192 de 25 de septiembre de 1990 de la Corte Electoral, con excepciones para un grupo de funcionarios que se hallaren ausentes del país el día de las elecciones, de que deben concurrir a la Oficina Consular Uruguaya más próxima a su residencia temporaria para acreditar tal hecho.
34 Circular N° 6.194 de 10 de octubre de 1990 de la Corte Electoral, en la que se establece que las sanciones dispuestas por la normativa electoral rigen exclusivamente a quienes están inscriptos en el Registro Cívico Nacional, omite concurrir a sufragar. Por ello, quienes no se han inscripto no son pasible de las sanciones previstas en la Ley N° 13.882 de 18 de septiembre de 1970.
35 Circular N° 6.380 de 29 de abril de 1993 de la Corte Electoral, sobre el contralor del cumplimiento de la obligación de votar en el referéndum del 13 de diciembre de 1992.
36 Circular N° 6.531 de 28 de agosto de 1994 de la Corte Electoral sobre el plazo para hacer valer los motivos que le han impedido votar y la forma en que deben computarse.
37 Circular N° 6.668 de 16 de marzo de 1995 de la Corte Electoral por la cual se modifican los artículos 5° y 8° de la Reglamentación comunicada por Circular 4.514 sobre el plazo aliza el último domingo de noviembre del año de las elecciones nacionales.
38 Circular N° 6.677 de 16 de junio de 1995 de la Corte Electoral sobre los principios generales vigentes en materia de comunicaciones de los poderes públicos con la Corte Electoral (en mérito a procedimientos equivocados) que habían llevado adelante las Oficinas Electorales Departamentales respecto de las justificaciones del personal militar que estaban en misión oficial fuera del país el día de la última elección nacional, y que consiste en dar curso a oficios librados por unidades militares directamente a las referidas Oficinas Electorales Departamentales.
39 Circular N° 7.252 de 1° de diciembre de 1999 de la Corte Electoral sobre la confección de nómina de no votantes de quienes no emitieron el sufragio en el primer acto eleccionario realizado el 31 de octubre de 1999. En dicha oportunidad se debió realizar un segundo acto al tener que llevar adelante un balotaje entre los dos candidatos más votados.
40 Circular N° 7.296 de 2 de junio de 2000 de la Corte Electoral referida a las personas con inscripción cívica vigente que no hayan votado en dos elecciones nacionales inmediatas anteriores.
41 Circular N° 6.668 de 16 de marzo de 1995, por la cual se modifican los artículos 5° y 8° de la Reglamentación comunicada por Circular N° 4.514 de 16 de septiembre de 1971 (reglamentando el voto obligatorio, según la Ley N° 13.882), sobre el plazo para hacer valer los motivos que le han impedido votar a quienes estén habilitados para hacerlo y la forma en que debe computarse.
42 Documento que se entrega a los inscriptos en el Registro Cívico Nacional y que consiste en una copia de la hoja electoral en la que consta su inscripción. En cada acto electoral o plebiscito o referéndum, las hojas se llevarán a las comisiones receptoras de votos para verificar la identidad del elector, ya que tiene su fotografía. Se completa la identificación con su inclusión en el padrón electoral o listín de habilitados para sufragar. En la actualidad se conservan en dos formas: la más antiguas, anteriores al año 2003, están confeccionadas en forma manual; a partir de esa fecha se ingresó a un sistema informático del cual fue su promotor, y se expiden de manera automáticas. También tienen este documento informatizado todas aquellas personas que han realizado renovaciones y traslados de su inscripción cívica a otro lugar, dentro del mismo departamento o fuera de él.
43 Es una previsión constitucional que nunca se ha utilizado en el Uruguay y precave acerca de la posibilidad de que tenga lugar un voto de censura del Poder Legislativo a uno, varios o la totalidad de Ministros. En tal caso el Presidente podrá intentar mantenerlos en funciones y, para ello, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 148 de la Constitución, disolverá el Parlamento y convocará a nuevas elecciones en el octavo domingo siguiente a la fecha de la decisión.
44 El prontuario comprenderá los datos patronímicos y dactiloscópicos exigidos por la inscripción cívica.
45 El Registro Nacional Electoral comprende el conjunto de las hojas electorales correspondientes a las personas que hayan obtenido o trasmiten su incorporación al Registro Cívico Nacional.
46 La renovación de la credencial cívica consiste en obtener un nuevo documento con sus datos los mismos datos filiatorios que consta en el Registro Cívico Nacional. Puede ser motivada por distintas razones: extravío, pérdida, hurto, deterioro u otras.
47 El traslado de la credencial cívica está motivada por un cambio de domicilio dentro o fuera del departamento donde vive, lo que supone un cambio de domicilio. Ello dará lugar a un trámite ante el Registro Cívico Nacional, por el cual se le otorgará una nueva serie y número a su credencial cívica y se denominará traslado departamental (si es dentro del mismo en que tenía vigente su inscripción anterior) o interdepartamental (si cambia de departamento de residencia habitual).